I. Giriş

Bu çalışmada yedi buçuk yıllık AKP iktidarı döneminde Türkiye'nin hangi noktadan nereye hangi bedellerle taşındığını daha çok ekonomik bakış açısıyla irdelemeye çalışacağız. AKP hükümeti, Türkiye'nin 2001 yılında yaşadığı (veya yaşatıldığı) krizden çıkmaya başladığı, dolayısıyla da krizden çıkış için gerekli tedbirleri, yasal düzenlemeleri ve ekonomik programı kendinden önceki üçlü koalisyon hükümetinin siyasi maliyetine katlanıp hazırlayarak uygulamaya koyduğu ama meyvelerini toplayamadığı bir dönemde iktidara geldi. Ama her fırsatta 2001 krizine atıfta bulunarak siyasi kradibilite sağlamaya çalıştı ve halka da böyle bir krizle bir daha karşılaşmamak için AKP iktidarının elzem olduğunu empoze etti. Ama aynı iktidarın, 2008 krizinde, kendinden önceki iktidardan çok daha iyi bir performans çizmediği ekonomik veriler tarafından doğrulandı. Bu bağlamda, çalışmada, önce 2001 krizi ve sonuçları üzerinde durulmuş daha sonra ise yedi buçuk yıllık AKP iktidarının Türkiye yi nereye sürüklediği ekonomik bakış açısıyla incelenmeye çalışılmıştır.

II.  2000-2001: Ekonomide Canlanma ve Çöküş

Türkiye 2000 yılı başlarına gelindiğinde, geçen 25 yıllık süreç içerisinde toplumun bünyesine sinmiş, yüksek ve devamlılık arz eden, endeksleme mekanizmalarının kurulu olduğu ve bunların enflasyonu sürekli kıldığı kronik diye nitelendiren kemikleşmiş bir yapıyla karşı karşıya idi. Bu sürece ek olarak, yüksek faizli ve kısa vadeli iç borç yükü ve dolayısıyla da yüksek kamu sektörü borcu Türkiye'nin geldiği aşamada zorunlu olarak yeni bir istikrar programını gündeme sokmuştur. Döviz Kuruna Dayalı 2000 Programı ve Kasım 2000 Krizi, 2000 yılma girerken Türkiye'nin ödemeler dengesinin cari işlemler hesabında bir sorunu olmadığını, ancak kronik enflasyon sürecini kıramamış, kamu iç borç sorunu ağırlaşmış ve bankacılık sektörü kırılganlaşmış bir ülke konumunda olduğunu açıkça gösteriyordu. İç borç dinamiğinin ciddi bir bozulma eğilimine girmiş olması ve bunu düzeltmek için sıkı bir maliye politikası izlemenin yeterli olmayacağı kaygısından hareketle, güçlü bir dış mali destek sağlayarak kapsamlı bir istikrar programı uygulama düşüncesi ekonomi yönetimince benimsenmişti. 1999 deprem şokundan sonra Türkiye'nin dış ilişkilerinde gözlenen olumlu gelişmeler ve AB aday üyelik perspektifi, ekonomik yapılanmada yeni bir sürecin başlatılması için de uygun bir ortam oluşturmuştu. Bu koşullar altında, Türkiye Aralık 1999'da IMF stand-by desteğiyle üç yıl süreli (2000-02) bir programı uygulamaya koyduğunu açıkladı.

Burada özellikle Türkiye'nin bu program öncesi yirmi beş yıllık süreçte yaşadığı kronik enflasyonist sürece bir parantez açmamız gerekiyor. Uzun yıllar yüksek enflasyonla yaşayan bir ülkede, siyasi maliyetinin yüksekliği dolayısıyla hükümetlerin bu süreci bitirmeye yönelik, reform niteliğinde, istikrar programı arayışlarına gitme konusunda ne kadar gönülsüz oldukları bilinmekteydi. İşte böyle bir ortamda üçlü koalisyon hükümeti bu riski göze alarak söz konusu programı devreye sokmuştur. Çünkü kronik enflasyon yaşayan ekonomilerde, toplumsal maliyeti, dolayısıyla da siyasi maliyeti yüksek olan reformların, devamlı olarak ertelenmesi sonucu enflasyon süreklilik arz etmektedir. Özellikle maliye politikası yaklaşımları hükümetlerin en fazla sıkıntı çektiği dolayısıyla reformu geciktiren faktörlerin başında gelmektedir. Bu ortamda emisyon yoluyla devlete gelir sağlama yöntemi radikal reformlara gidilmeden, herhangi bir kanunsal düzenlemeye girmeden, basit bir vergi toplama yöntemi olarak ortaya çıkmaktadır. Kronik enflasyonla mücadelede özellikle Arjantin, Uruguay ve Şili'nin 1980 öncesi tecrübeleri "kur çapası" dediğimiz ve dışa açık ekonomik yapılara daha uyumlu ve reform konusunda ciddi olan hükümetlerin uygulamaya soktuğu, yeni bir yöntemi gündeme sokmuştur. Halbuki özellikle kapalı ekonomik yapılara özgü para politikası yaklaşımı, söz konusu Latin Amerika ülke tecrübelerinden önce, kronik enflasyonla mücadelede kullanılan klasik yöntem olarak karşımıza çıkmaktaydı.

Kronik enflasyonla mücadele ederken daraltıcı maliye politikası ile birlikte para arzı veya kur'un kontrolüne dayalı Ortodoks programlar ve bu programlara ek olarak sabit kur ve gelirler politikasına dayalı heterodoks programlar devreye sokulabilmektedir. Yine gelirler politikasıyla birlikte fiyatların ve ücretlerin dondurulması da söz konusu olabilmektedir. Burada amaç fiyatlar genel seviyesinin hızlı bir şekilde aşağı çekilmesi olmakla birlikte, temel sorun fiyat ve ücret kontrollerinin kaldırılmasından sonra fiyatlar genel seviyesindeki istikrarın sürekliliğinin korunmasıdır.

Ülkelerin kronik enflasyonla mücadele ederken para arzının kontrolüne dayalı "parasal çıpa" veya döviz kurunun kontrolüne dayalı "kur çıpası" uygulamalarının ekonomi üzerinde gösterdikleri etkiler açısından zamanlama tespitinin iyi yapılması gerekmektedir. Kur çıpası uygulamalarında programın ilk aşamalarında tüketimde patlama ve ekonomide hızlı bir büyüme söz konusu olurken, daha sonra üretimde büyük düşüşlerin yaşandığı ekonomik durgunluk dönemi devreye girmektedir. Para çıpası uygulamalarında ise tam tersi bir durum yaşanmakta, programın ilk aşamalan ekonomik durgunluk içerisinde geçmektedir. Yine söz konusu politika tercihleri yapılırken programın kredibilitesi'de önem kazanmaktadır. Bu bağlamda görünürlülüğünün ve kredibilitesinin daha fazla olması dolayısıyla reform konusunda ciddi olan politika yapıcıların kur çıpasmı tercih edebileceğini söyleyebiliriz. Kronik enflasyon ortamında, kur çıpası tercihinin bazı nedenleri söz konusudur. Birincisi, kronik enflasyon ortamında para ve ikameleri arasındaki fark büyük ölçüde ortadan kalkmaktadır. Dolayısıyla, paranın hızını ve yönünü belirlemek güçleşir. İkincisi, kronik enflasyon yaşayan ülkelerde, bir süre sonra varlık ve tasarrufların önemli bir bölümü yabancı para üzerinden tutulmaya başlanır. Bu, literatürde "dolarizasyon" olarak adlandırılır. Böyle bir ortamda, ek olarak esnek kur sistemi de uygulanıyorsa, para arzı içerisinde yerli para/döviz oranını belirlemek güçleşir. Bu nedenle de sabit kur sisteminin uygulanmadığı bir ortamda, enflasyonu düşürmek ve likiditeyi daraltmak için yerli para arzını daraltmanın etkisi de sınırlı kalacaktır.

İşte 1 Ocak 2000 Kronik Enflasyonu Düşürme Programı yukarıda belirtilen düşünceler ışığında devreye sokulmuştur. Bu program döviz kurunu nominal çapa olarak kullanan, para ve kur politikasını, çok sayıda yapısal düzenleme ve sıkı maliye politikası ile destekleyen bir çerçeve oluşturuyordu. 1 Ocak 2000 Kronik Enflasyonu Düşürme programı 3 yıllık bir süreyi kapsayan aşamalı bir istikrar programıydı. Bu program doğrultusunda 2002 yılı sonunda enflasyon oranının tek haneli rakamlara (2000 yılı sonunda % 25, 2001 yılı sonunda % 12 ve 2002 yılı sonunda % 7) düşürülmesi hedeflenmekteydi. Enflasyon oranındaki düşüşe paralel olarak reel faiz oranlarının düşürülmesi, ekonomik büyüme potansiyelini artırıcı politikaların devreye sokulması ve dengeli gelir dağılımı, diğer önemli hedefler olarak ortaya konmuştu. Programın hedeflerinden reel faiz oranlarının düşürülebilmesi için de, düzenli bir şekilde iç borçların dış borçlarla ikame edilmesi planlanıyordu. Bu doğrultuda programın ilk yılında yaklaşık 6 milyar dolarlık dış borç hedefi belirlenmiştir. Yine 1 ABD doları ve 0.77 Euro'dan oluşan kur sepetinin Türk Lirası karşısındaki değerindeki değişim tarzı 1 . 5 yıllık süre için önceden ilan edildi. Daha sonra belirli yöntemlerle bant sistemine geçileceği ve son aşamada serbest dalgalı kur rejiminin yürürlüğe konulacağı açıklandı. 2000 yılı için kur sepetindeki değişim çizelgesi TEFE enflasyonu yıl sonu hedefi doğrultusunda düzenlenmiş ve kümülatif artışın yüzde 20 oranında kalacağı taahhüt edilmişti.

1 Ocak 2000 programının bir diğer özelliği ise, para politikası bağlamında, Merkez Bankası'nm para arzı üzerindeki kontrolünün ve faiz oranlarını belirli bir düzeyde tutabilme gücünün yabancı sermayeye bırakılmasıdır. Dolayısıyla, para arzının artması ve faizlerin düşmesi Türkiye ye yabancı sermaye girişinin söz konusu olduğu durumda mümkün olacaktır ancak. Bu nedenle Merkez Bankası bilançosu doğrultusunda belirlenen ve yerli para arzını ölçen rezerv paradan farklı olarak, yerli para (TL) arzının Merkez Bankasının döviz varlıklarına göre dengesini veren Net İç Varlıklar (NİV) göstergesi tanımlanmıştır. Bu bağlamda, NİV, Merkez Bankası TL yükümlülükleri ile net döviz varlıkları arasındaki fark olarak tanımlanabilir. TL yükümlülükleri, rezerv paraya yakın bir gösterge olan ve emisyon ile bankalar mevduatından oluşan parasal tabanla ifade edildiğinde: NİV = Parasal Taban -Net Döviz Varlıkları olarak ifade edilebilir. Bu tanım doğrultusunda Merkez Bankasının para politikası konusunda, uygulanan istikrar politikasında belirleyiciliği olan önemli bazı saptamalar yapılabilir. Merkez Bankası NİV'in ancak çok dar bir bant içinde tutulması koşuluyla TL yükümlülüklerinin serbestçe pozitif veya negatif yönde değişmesine müsaade edecektir. Yani, para arzı ancak karşılığında döviz alındığı sürece arttırılacaktır. Böylece, para tabanının net dış varlıklardaki (NDV) değişimle belirlenmesi ilkesi, para-kurulu (currency board) benzeri bir yaklaşımla kabul edilmiştir. Bu bant aralığı da her 3 ayda bir değiştirilmek üzere parasal tabanın % 5'i olarak belirlenmiştir. Bu ise Merkez Bankasının — 1 . 2 katrilyon TL olarak hedeflenen NİV'ının 230 trilyon TL civarında aşağıya veya yukarıya esnemesi anlamına gelmekteydi. Parasız (2001) kısa vadeli faizleri belirli bir oranda etkilese dahi uzun dönemde söz konusu bant limitinin çok dar olduğunu ve Merkez Bankasına, bankacılık sistemine veya Hazineye yurt dışından döviz girişi olmaksızın likidite aktarmada ya da fazla likiditeyi geri çekmede fazla esneklik sağlamadığını belirtmiştir. Ayrıca, bu uygulamayla, faiz politikası özerkliğinden formel olarak vazgeçiliyor ve faizlerin belirlenmesi, sermaye giriş çıkışlarına bağlı olarak piyasalara bırakılıyordu. Enflasyon ile döviz kuru arasındaki ilişkinin güçlü olduğu bir ortamda döviz kuruna dayalı programların başarısı için kredibilitenin ön koşul olduğu bilindiğinden, söz konusu kredibilitenin, IMF'nin desteği, sıkı maliye politikası ve yapısal reformlarla sağlanacağı düşünülüyordu. Yine kamu kesiminde maaşların ve fiyatların enflasyon hedefine göre belirlenmesi yöntemi ile kur çapasının desteklenmesi öngörülüyordu.

Yine program, uygulama takvimi önceden belirlenmiş yapısal reformlar doğrultusunda da, kamu mali kesiminde kurumsal ve yönetsel düzenlemeleri, vergi idaresini, tarım sektöründe kamu desteğini azaltacak önlemleri, sosyal güvenlik sistemini, özelleştirmeyi, sermaye piyasasını ve bankacılık sisteminin güçlendirilmesini kapsıyordu. 2000 yılında özelleştirmeden 7.6 milyar dolarlık (nakit) gelir beklentisi niyet mektubunda açıklanmıştır. İç borç yönetiminin kurumsal altyapısını güçlendirmek için piyasa yapıcılığı sisteminin getirilmesi de programlanmıştı.

Programın ilk aşamasındaki gelişmeler teorik beklentiler doğrultusunda gerçekleşmiştir. Açık ekonomilerde -kur artışı beklentisini de içeren- iç faiz, dış faiz denkliğinin ima ettiği biçimde iç borçlanma faizleri döviz çapasına intibak ederken, yabancı para bazında reel faizlerin hala yüksek kalması ile birlikte sermaye girişleri artmıştır. Ancak, enflasyonda iniş beklendiği kadar hızlı olmamış, kur reel anlamda değerlenme eğilimine girmiştir. Bu İthalatın hızla artmasına ve dış açığın hızla büyümesine yol açmıştır. Sıkı maliye politikasına rağmen programın yapısal önlemlerinde beklenen hız sağlanamayınca, programın kredibilitesinde azalma ve iç borçlanma faizlerinde yükselme başlamıştır. Bu gelişmeler, aktiflerinin önemli bir bölümü Hazine kağıtlarından oluşan bankaların likidite talebini arttırınca Kasım 2000 sonunda likidite sıkışıklığı had safhaya ulaşmıştır. İşte bu ortamda özel bankaların bir bölümünde bilançoların kırılganlığı daha da artmıştır. Merkez Bankasının program limitlerini aşarak piyasayı fonlaması sonucunda sağlanan likidite ise yabancı yatırımcılar ile birlikte yerli ekonomik aktörlerin de döviz taleplerini hızlandırmıştır. Bunların sonucunda Merkez Bankası döviz rezervlerinde oldukça ciddi bir azalma meydana gelmiştir. Merkez Bankası NİV değerini 30 Kasım düzeyinde dondurma kararı alınca, faizlerin yükselmesine rağmen döviz rezervlerinde erime devam etmiştir. Aylık ortalamalar itibariyle, gecelik basit faiz Ekim 2000'de yaklaşık yüzde 39'dan, Kasım ayında yüzde 95'e ve Aralık ayında yüzde 183'e ulaşmıştır. İkinci el bono ve tahvil piyasalarında aylık ortalama bileşik faizler Ekim'de yüzde 38'den, Kasım'da yüzde 45'e ve Aralık'ta yüzde 78'e yükselmiştir. Nominal faizlerdeki bu yükselmenin etkilerini takdir edebilmek için, Aralık sonu itibariyle yıllık enflasyonun TÜFE temelinde yüde 39'a ve TEFE temelinde yüzde 33'e gerilediğini göz önünde bulundurmak gerekir. Bu kısa süreçte, bankaların portföylerindeki Hazine kağıtlarının piyasa değeri düşerken, şirketlerin kısa vadeli kredi faiz yükleri artmıştır. 2000 sonlarında IMF'den sağlanan "ek rezerv kolaylığı" türünden bir destekle döviz rezervleri arttırılıp mali piyasalar kısmen sakinleştirilmiş ve gecelik basit faiz ortalaması Ocak 2001'de yüzde 43'e gerilemiştir. Özel imalat sanayiinde kapasite kullanım oranı Ekim 2000'de yüzde 79.6'dan Ocak 2001'de yüzde 66.6'ya gerilemiş ve ekonomide durgunluk belirtileri ortaya çıkmıştır. DPT'nin 2001 Programının makro çerçevesinde GSMH reel büyümesi yüzde 4.5 ve deflatör artışı yüzde 18 olarak öngörülmüş ve yeni bütçede harcamalar kısıtlanmıştır. Bu resmi belgelerde yıllık net sermaye girişinin 12 milyar dolara yakın bir düzeyde devam edeceği ve döviz kuru taahhütlerinin sürdürülebileceği varsayılıyordu. Ancak, dış mali yatırımcıların Türkiye'nin programına olan güvenleri sarsılmıştı.

III. Şubat 2001 Krizi ve Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı

Ekonomide bekleyişlerin olumsuzlaştığı bir ortamda, Hazinenin yüklü bir iç borç itfası öncesi 19 Şubat 2001'de beklenmedik siyasal gerginlikler yaşanmış, Başbakan'in devlet yönetiminde "kriz var" açıklamalarıyla mali piyasalarda panikle başlayan süreç, yerli parayı savunmak için gecelik faizlerin astronomik oranlara yükselmesine rağmen, yerleşiklerin yoğun döviz talebi nedeniyle Merkez Bankası'nın 20-21 Şubat'ta 5 milyar dolarlık döviz satışıyla sonuçlanmıştır. Kamu bankalarının likidite ihtiyaçlarının karşılanamaması, ödemeler sistemini kilitleyecek boyutlara ulaşmıştır. Bu noktada, bankacılık sisteminde büyük çöküşü önlemek için 22 Şubat'da Türk Lirasının yabancı para birimleri karşısındaki değeri dalgalanmaya bırakılmıştır. Krizin getirdiği kredibilite kaybıyla, öngörülebilir kur rejimi seçeneği geçerliliğini yitirmiş, sermaye hareketlerinin kontrol edilmediği bir ortamda, hem döviz kurunu ve hem de faizleri bir araç olarak kullanmak olanaklı olmaktan çıkmıştır. Serbest dalgalı kur rejimine ani ve zorunlu geçiş ve ardından gelen yüksek oranlı devalüasyonlar, daha önce faiz şoklarıyla bilançoları hasar görmüş banka ve şirketleri, özellikle açık döviz pozisyonları ile bu krize yakalanan ekonomik birimleri beklenmedik ölçülerde kötü dengelere sürüklemiş, özkaynaklar erimiş ve varlık değerleri düşmüştür. Şubat 2001 krizinin ardından bankacılık sisteminin çöküşünü önlemek için yapılan düzenlemeler devletin mali yükümlülüklerini çok yüksek düzeylere çıkarmıştır. Ödemeler dengesinin sermaye hesabında büyük net çıkışlar gerçekleşmiş, reel ekonomi arz ve talep yönlü olumsuzlukların etkisiyle önemli oranda daralmıştır.

Mayıs 2001'de açıklanan "Güçlü Ekomiye Geçiş Programı" Mayıs'ta imzalanan yeni IMF stand-by düzenlemesiyle ve Dünya Bankası kredileriyle desteklenmiş ve üretimdeki serbest düşüşü önleyememesine rağmen krizin denetim altına alınmasında etkili olmuştur. Tüm güçlüklerine ve kimi olumsuz yönlerine karşın, serbest dalgalı kur rejimi piyasalarda aniden ortaya çıkabilecek bir paniklemenin para krizlerine dönüşmesini önleyebilecek bir sistemdir. Bu programda öncelik tanınan bankacılık sektörünün yeniden sermayelendirilmesi sürecinde enflasyonun kontroldan çıkmaması için kamu borç yükünün artışı tercih edilerek, parasal büyüklükler denetim altında tutulmuştur. Bu yaklaşım, dalgalı kur rejimi veri olarak alınırsa, yerli paranın yabancı paralar karşısında çok daha büyük değer kaybını ve reel ücretlerin çöküşünü önlemiştir (Eğilmez, 2009). Kamu maliyesinde faiz-dışı fazla hedefine ulaşılması ve IMF kredilerinin kullanımı, parasal hedeflerin aşılmamasına olanak sağlayan iki ana faktördür. Programda öngörülen yasal düzenlemelerin çoğunun, üçlü koaliyon hükümeti tarafından yapılması, krizden çıkış çabalarına güven sağlama açısından yardımcı olmuştur. Merkez Bankasına araç bağımsızlığı sağlayan ve fiyat istikrarını öncelikli hedef olarak belirleyen yeni yasal düzenleme, makroekonomik politikaların tasarım yöntemini değiştirecek yeni bir gelişmedir. Yine Bankacılık sisteminin mali yapısının güçlendirilmesi üç kanaldan yürütülmüştür. Görev zararı stoklarını bilançolarından tasfiye etmek için, kamu bankalarına özel tertip Devle İç Borçlanma Senedi (DİBS) verilmiştir. Mali yükümlülüklerinin kapatılması ve özkaynakları ile döviz pozisyonlarının güçlendirilmesi için TMSF bünyesindeki bankalara özel tertip DİBS ve döviz cinsi senetler ihraç edilmiştir. Özel sermayeli ticari bankalara yabancı para pozisyon açıklarının kapatılmasına katkıda bulunmak ve Hazinenin iç borçlanma vadesini uzatabilecek koşulları sağlamak için, bu kesimle iç borç takası yapılmıştır. Bankacılık sisteminin mali bünyesinin güçlendirilmesinin yanısıra, sistemin kurumsal yapısını ve denetimini etkinleştirecek yasal ve operasyonel düzenlemeler uygulamaya konulmuştur. Ayrıca, Bankacılık sistemine yönelik yasal düzenlemeler doğrultusunda, kamu bankalarına görev verilmesi merkezi hükümet bütçesine ödenek konulması koşuluna bağlanmıştır. Ancak, 2001 yılında kamu bankalarını yeniden yapılandırırken kredilendirme kapasitelerinin daraltılmış olmasının, krizden çıkışı yavaşlatan bir etken olduğunu da belirtmemiz gerekiyor.

2000 programı öncesi ve sonrasını karşılaştırdığımızda; 2000 yılında net sermaye girişinde büyük artış, reel kurda değerlenme, iç borç faizlerinde düşüş, yurtiçi kredi stokunda hızlı artış ile birlikte milli gelirde yüksek bir büyüme hızının yakalandığı, enflasyon oranının indirildiği ve yatırım/milli gelir oranının yükseldiği açıkça görülüyor. 1999 yılına kıyasla, 2000 yılında kamu kesimi faiz-dışı dengesinde bir iyileşme sağlanması ve kamunun dış borçlanma olanağının artması sonucunda iç borç/milli gelir oranı stabilize edilmiş ve IMF tanımlı net kamu dış borç stoku/milli gelir oranı bir ölçüde azalmıştır. İlk bakışta olumlu nitelikte görülen bu gelişmelere karşın, cari işlemler açığının 10 milyar dolara yaklaşması, ticari banka kesiminin bilanço-içi net pozisyon açığının 18 milyar dolara ulaşması, dolayısıyla kur risklerinin büyümesi, kamu bankalarının büyüyen likidite talepleri ve kısa vadeli dış borçların TCMB brüt döviz rezervlerini aşan bir düzeye gelmesi krize zemin hazırlayan en olumsuz göstergeler olarak karşımıza çıkmaktadır. Altı aydan daha uzun mevduatın toplam mevduat içindeki payının 1999 yılında yüzde 28'iken 2000 yılında yüzde 15'e gerilemiştir. Bunun tasarruf sahibi yerli ekonomik aktörlerin programa olan güven yetersizliğinin, nakitte kalma davranışına yol açtığının bir göstergesi olduğunu söyleyebiliriz. Net sermaye girişi 2000 yılında 9.6 milyar dolardan, 2001 yılında 13.9 milyarlık net sermaye çıkışına dönüşmüştür. Yıl sonu itibariyle yerli para yabancı paralar karşısında TÜFE bazında, reel olarak, yüzde 21.3 değer kaybetmiş, reel kredi hacmi yüzde 26 daralmış, iç borç faizleri tekrar yükselmiş, yurtiçi harcamalar kısılmış, ithalat yüzde 25 ve GSMH yüzde 9.4 oranında küçülmüştür.